铜陵县天门镇  倪建平 

一、江宁区城镇化发展的历史进程

江宁区位于南京市区以南，原是南京的一个郊县，面积1573平方公里（撤县设区前面积），人口93.97万，占南京市总面积和总人口的23.9％ 和14.7％ ，改革开放以来，城镇化水平有了大幅度提高，成为经济增长的重要推动力量。尤其是撤县设区成为南京的新市区以来，江宁区作出实施城镇化、工业化发展战略部署，经过十余年的发展，整个区域综合实力得到极大提高，社会经济发展驶入良性发展的快车道。2001年1月，国务院同意南京撤销江宁县，设立江宁区，江宁开始从纯粹的农村地域向城市地域逐渐转变。在当年的城市总体规划调整中，南京提出“一城三区”(河西新城与三个新市区)的城市发展战略，江宁是“三区”之一。规划将区政府驻地东山镇定位为都市发展区南部的综合服务中心，承担主城综合功能扩散的新市区。发展方向以商贸服务、生活居住、休闲娱乐等第三产业，以及高新技术产业、轻加工业等为主导。同时，为了加速新市区与主城的“同城化”，规划将地铁一号线南延至东山新市区，延伸和加密主城与东山的公交线路，建设了多条连接主城的道路。自撤县设区以来，江宁经济增长和城市扩张都是南京最快的区域。2013年，全区地区生产总值突破千亿元大关、增长12.4%，公共财政预算收入达到156.4亿元、争先进位至全省第三；实现规模以上工业总产值2491亿元，其中高新技术产业产值比重提高到63%；城乡居民收入分别达38222元和16820元。与此同时，江宁主城也迅速拓展，江宁区2013年的城镇化率为73.2％ ，比2001年撤县设区时20．78％高出约52.5个百分点，城镇化增长速度惊人，每年平均提高城镇化水平近4.5个百分点。

二、江宁区新型城镇化发展现状与举措

近年来，江宁区紧扣“创建苏南现代化样板区”目标，在推进基本现代化建设进程中，区委区政府始终把城镇化作为必由之路，加大区域统筹力度，构筑新型城乡关系，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步发展，有力加快了城乡一体化进程。

（一）以规划一体化为龙头，大力优化城镇化布局和形态。江宁区始终把规划统筹作为推进城乡一体发展的先导，从功能空间区分、生产力布局、基础设施延伸、公共资源覆盖等方面着力优化城乡功能形态。

一是科学统筹全域城乡一体国土空间格局。着眼长远发展，将江宁1558平方公里全域，优化确立为“500平方公里功能板块和新市镇+500平方公里美丽乡村示范区+500平方公里生态涵养不开发区”的整体国土空间格局。第一个500平方公里主要是倒逼建设空间高效集约发展。从江宁现状看，设定上限，既考虑了未来城镇发展空间拓展，更倒逼土地利用方式转变。第二个500平方公里主要是推动农业空间净化有序发展，目前已划定东部汤山—麒麟、中部湖熟—淳化、西部谷里—江宁—横溪三个片区，2013年完成了西部片区美丽乡村建设规划，2014年将完成东部和中部片区规划，推动农村空间布局和形态提升，形成江宁美丽乡村新格局。第三个500平方公里主要是引领生态空间原生态可持续发展，划定生态红线，加强源头保护和用途管制，为发展提供生态安全屏障。在“三个500平方公里”主体功能定位下，江宁区已初步构建起以东山副城为中心、六大功能园区为主体、一批新市镇为重点、新型农村社区为基础，梯次布局、结构合理的城镇开发建设体系。

二是坚定不移推进“三个集中”。加快产业向园区集中、农地向集约经营集中、农民向城镇和新型社区集中。全区88%的高新技术企业、80%高层次人才、86%的工业产值和66%的财税收入都集中在江宁开发区等六大功能园区。18万失地农民完成了市民化转换，从事二三产业的农业人口比重达到92.2%，江宁区人口城镇化率达73.2%。下一步，江宁区将按照有序推进农业转移人口市民化的要求，实施“三个10万”，即到2020年，解决10万农民的就地就近城镇化问题，改善10万城中村和棚户区居住人口的居住生活条件，推动10万以上的常住非户籍人口在城市落户。在农地集中上，以六大现代农业园区为承载，农业适度规模经营面积占耕地比重已超过85%。

三是切实加强城乡公共资源均衡配置。目前，江宁区所有村（社区）均已实现通电、道路硬化、城乡公交、城网供水、电话、有线电视、宽带网络等“七通”目标，构建了覆盖到村的生活垃圾收集转运体系。2013年，污水处理、污水管网等环境设施在街道的覆盖率已分别达到75%和85%。农村基本公共服务水平得到显著提升，城乡居民养老保险、基本医疗保险覆盖率均达到98%以上。外来务工人员享受到更多城市关怀，全区建成24万平方米公共租赁房，外来务工人员入驻超过1万人，其随迁子女公办学校就读比例达100%。

（二）以生态品质新城为标杆，着力提高城市现代化水平。坚持把城市化重心向城市现代化聚焦，以功能片区为主体，大力提升城市产业功能、服务功能和生态宜居功能，着力提升江宁作为南京南部城市副中心的现代化水平。

一方面，加速打造东山副城城市之核。立足城市空间更新，加大旧城改造力度，近三年，先后完成684万平方米征迁改造，建成640万平方米的安置房，未来3—5年内将彻底解决城中村问题。着力培育城市高端商贸和公共服务功能，兴建了万达广场等一批城市综合体，推进城市低端业态转型升级，同时加紧建设区社会福利中心、市民中心、医疗服务中心等“三大中心”，满足居民多样化的服务需求。推进老工业地块腾笼换凤、“退二进三”，已累计搬迁改造200多家工业企业。着力构筑绿色宜居空间，深入开展城市环境综合整治和以绿荫道、景观带、街心公园等为重点的城市生态建设，特别是街心公园建设，从2011年起坚持每年建10个，目前已建成30个，江宁城镇绿化覆盖率达到46.7%。

另一方面，大力推进功能片区产城融合。以新型城镇化为主导，推进六大功能园区产城融合，带动城乡区域统筹发展。江宁开发区和高新园两个国家级园区，聚焦智能电网谷、未来网络谷、软件谷、生命科学谷“四谷”建设，全力做强科技产业、人才创业新城实力，合力打造江宁城市现代化的核心发展极。同时，依托重点功能园区，实施“一园一街”联动发展体制改革，发挥园区产业经济功能和街道行政社会功能，积极稳妥引导符合条件的农民就地就近城镇化。

（三）以新市镇建设为重点，不断开拓城镇转型发展空间。江宁的区情实际是农村区域占主体，决定了新市镇建设是推进新型城镇化必须坚持的重点。从加快编制新市镇规划入手，按照“有现代城市标准的功能设施、生态田园风光保持、产业要素高度集聚、规模适度的农民转移和稳定就业致富”五个特质和标准，以人为本推进横溪、谷里等六大新市镇建设，着力发挥新市镇支撑新城、带动农村的独特作用。重点从形态提升、产业发展、功能培育三个方面着手：

一是以土地整理拓展城镇建设空间。近年来，围绕建设高标准农田开展了农村土地整治，通过城镇低效用地再开发、工矿废地复垦等方式开展了建设用地整治，江宁区已累计完成土地整理14万亩，为集中居住和新市镇建设创造空间条件。

二是以工业集中区转型拓展城镇产业空间。针对街道工业集中区低质低效的现状，通过采取加强资源整合、组建专业团队、搭建新型开发平台等措施，分类推进有基础、有空间、有条件的工业集中区向功能园区的新兴产业园转型。目前，东山总部经济园、谷里科技产业配套园、湖熟现代物流园等一批特色园区正加快升级。

三是以完善公共服务拓展城镇品质空间。着力加强公共设施配套和公共服务，改善生态环境，促进新市镇综合多元发展，增强对农民市民化的吸引力。以教育、医疗、文化和社保为重点的社会服务体系已实现城乡全覆盖，街道所有中小学都成为市级以上示范学校，全部建有标准化的卫生服务中心、劳动保障中心、文体中心，农村区域形成了15分钟就医圈、文化圈，农民生活方式加快从乡到城转变。

（四）以美丽乡村为内涵，因地制宜建设农村新型社区。坚持新农村与新型城镇化相辅相成，以“三化五美”美丽乡村建设为抓手，积极探索南京大都市带动新农村建设的城乡统筹发展新路。

一是以美丽乡村建设打造生态田园。江宁区抓住江苏美好城乡建设机遇，完成了第一轮村庄环境整治。并于2012年启动都市美丽乡村建设，两年时间打造了石塘人家、黄龙岘等两批“金花村”，建成35平方公里美丽乡村示范区。其中横溪石塘获评中国最美村镇典范奖。2014年在全区启动实施了“千村整治、百村示范”工程，通过7—8年的持续、全面的农村环境整治，由点及面深化美丽乡村建设，努力让自然、朴素、清洁成为江宁农村的第一感观。

二是以美丽乡村建设促进富民增收。从运营情况看，“金花村”有力增进了农民利益，去年共接待游客200万人次以上，总收入突破4.5亿元。农家乐经营户户均月净收入超过1.5万元，并带动周边近2000名农村劳动力就地转移就业。“金花村”农民的资产平均增值50%以上。下一步，江宁区打算通过深化农村综合改革，丰富美丽乡村建设内涵，推动农业与现代产业、与市场更紧密接轨，试点推行家庭农场等新型农业经营方式，更充分地释放生态富民效应。

三是以美丽乡村建设推动管理服务下沉。目前，每个村（社区）都按社区规范化要求配有一站式服务中心。2014年，又重点建设了10个示范社区公共服务中心，农村群众足不出村即可办理19大类150个民生和社会事项。以群众路线教育实践活动为动力，以服务型基层党组织建设为抓手，继续大力推进公共服务设施建设，进一步夯实基层基础，实现管理服务的城乡一体化。

三、江宁区新型城镇化发展的启示

（一）我市城镇化发展概况

我市是一座以铜为主的资源型工业城市，人口以外来人员居多。随着城市规模的不断扩大，城镇化水平不断提高。1949年以来，我市户籍人口由18.29万人增加到74.2万人。 “十五”期间，根据铜陵实际情况，市委、市政府明确提出了城市化发展战略。 “十一五”期间，我市在不断加快城市化的基础上，又提出了推进城乡一体化的战略决策。目前全市保留7个建制镇，5个乡，140个行政村。其中，五松镇、西湖镇已融入主城区，顺安镇、钟鸣镇是东部城区的核心区，大通镇是南部城区的核心区。2008年先后出台了《推进城乡一体化发展建设综合配套改革试验区方案》和10个相关子方案，并被确定为安徽省城乡一体化综合配套改革试验区。近几年来，我市统筹推进城乡规划布局、产业发展、基础设施、公共服务、就业和社会保障、户籍改革、产权制度改革、生态保护、党的建设，城乡一体化程度进一步提高，城市化水平按常住人口计算已经达到76.3%，是目前安徽省城镇化水平最高的地区。但我们也应该清醒地意识到，我们城镇化发展的总体水平与江浙等发达地区比，不论是外延与内涵上都有不小的差距，尤其是新型城镇化的内涵上还有很大的提升空间。

    （二）对我市城镇化发展的启示

不可否认，江宁区与铜陵比，其紧靠南京省会大都市，有着得天独厚的区位优势和发展优势，确有一些不可比性，但其在推进新型城镇化发展过程中，有些经验和做法还是值得我们学习和借鉴的。现针对我市实际，结合江宁区的经验和做法，建议从以下四个方面来推进我市新型城镇化建设、加速城乡一体化发展。

一是以科学规划为引领，提高新型城镇化建设水平。我市区域面积不大，人口规模偏小，城市空间发展无论从地域面积和人口基数的现实条件看，都受到了一定的制约。不考虑将来可能的行政区划扩充调整，就目前我市的城镇化发展现状，同时结合市主城区扩张受周边既有的厂矿企业和开发区限制来看，建议：适度扩大主城区规模，核心是提升主城区的品质和内涵；加快建设东部城区顺安、钟鸣和南部城区大通等核心区新市镇建设的步伐，重点是扩大城镇建设规模，完善城市功能；规划建设一批美好乡村中心村，首要是改善农村生产生活环境。通过市、镇、村三级构架，因地制宜，构筑一个布局合理的“梯度新型城镇化体系”，通过主城区的引领与带动、新市镇的连接与支撑、美好乡村中心村的点缀与补充，实现城乡经济社会协调发展。

二是以产业发展为支撑，坚持产城一体发展方向。

产业支撑是实施城镇化发展的立足点。城镇化发展的目标就是通过发展城镇经济，完善城镇体系，健全城镇功能，改善城镇环境，来带动农村社会与经济的发展。要实现这一目标，就必须以坚实的经济基础作为支撑和保障，也才能使城镇化走上一条自我积累、自我完善的可持续发展道路。我市是一个资源型工业城市，依山带水，要按照“产城一体”、“港城一体”、山水相融、生态和谐的要求，提升核心区的城市规划和建设水平，发展壮大新兴优势产业，用人口集聚和人口素质的改善促进城市功能的提高。顺安、大通、钟鸣等尽管都是具有一定历史老集镇，且已纳入我市东部、南部两个副城区的开发范围，但由于受多种因素影响，目前集镇规模依然偏小，基础薄弱，活力不足。政府要加大对中心城镇的投入力度，尽快建设市政道路、污水处理、水电通信等基础设施，完善城市配套功能。加大金桥开发区、承接产业示范区等园区的开发力度，培育壮大优势产业。坚持由政府引导，产业向园区集中，人口向城镇集聚，走“园镇联动”的发展模式，相互促进，相互支撑，使中心城镇真正能发挥人口承载和集聚的效应。

三是以美好乡村建设为突破，完善农村基础设施建设。

城镇化无论发展到何种程度，必然还有一部分群体仍然留在农村。搞城镇化建设并不就是赶农民进城，必须坚持实事求是、因地制宜的原则，实施美好乡村建设是新型城镇化的必要点缀与补充。我市虽然地域面积不大，但地形地势比较复杂，有些乡村由于受到区位和自然因素的制约，基础条件较差。在推进美好乡村建设过程中，一方面要加大对农村道路交通、水电通信、污水处理等基础设施的投入，尽快改善农村生产生活条件。另一方面要有步骤地探索在有条件的地方，推进村庄兼并、拆除自然村和旧村改造，加快土地整理，推动农民新村建设和基本农田改造，加快中心村建设。进一步改善农村的整体环境，为农村经济发展和农民生活质量的提高创造更好的条件

四是以增加农民收入为抓手，真正实现城乡一体化。

新型城镇化的本质是“人”的城镇化。如何让从土地中走出来的农民来到城镇，真正实现进得来、留得下、过得好，真正实现城乡一体化，增加农民收入是关键。一要大力推进农民就业再就业。依托开发区和乡镇产业基础，大力开发就业岗位，加强农民岗前培训，提高农民就业率，增加工资性收入；二要倡导鼓励农民创业。建立农民创业基金，用于群众创业初期补助，鼓励农民自主创立小微型企业，政府在相关政策上给予一定的倾斜，乡镇和村要为创业者提供必要的帮助；三要大力发展村集体经济，制定政策扶持推动集体经济发展，使广大农民从集体经济发展中得到更多红利。