市城市管理行政执法局  许文清

一、南京市江宁区城市管理局概况

城市管理工作动态性强、接触面广，是一个直接面向社会、面向广大群众的服务管理性工作。江宁区城市管理局作为全区城市管理的主管部门，主要职责是负责全区市容环境的执法整治与保障，城市灯光亮及绿化的管理、环卫行业的建设与管理、违法建设的管理，以及创卫、创文明城区、建设新农村中农村环境整治等内容。在执法局成立后又集中了包括从市容、工商、建设、规划、交通、公安、人防等部门划入的81项行政处罚权和7项行政强制执法权，执法领域涉及城市规划、市政工程、公用事业、市容环卫、园林绿化、人民防空等10个领域，几乎涵盖了城市建设管理所有的行政执法工作。

局及下属区城市管理行政执法大队直接管理着东山城区、开发区和科学园，约200多平方公里的广大区域，东山清管所直接负责管理东山城区和岔路地区的环卫清扫保洁及垃圾清运与公厕管养等工作，清扫保洁面积约200万平方米，垃圾日清运量200吨。全区10个街道和三大开发园区（按照属地管理，条块结合，以块为主的原则）均建立健全了相应的工作机构和管理队伍，负责各辖区内城市管理工作，从而在全区上下逐步建立“两级管理三级网络”的江宁城市管理模式和工作运行机制，形成纵向到底，横向到边覆盖全区的城市管理工作新格局。

二、南京市江宁区城市管理体制的发展历程

（一）城市管理综合行政执法的由来

1996年国务院颁布《中华人民共和国行政处罚法》16条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政相关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这条规定认可并规范了“相对集中行政处罚权”的实践，而随着从1997年国务院陆续批准北京、广 州市、南宁市等地区开展城市管理综合执法试点工作；2002年8月22日，国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号文件)授权省、自治区、直辖市人民政府决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作；2002年10月11日，国务院办公厅经国务院同意，转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》(国办发[2002]56号文件)，决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法的试点，其它省区市各选择1－2个具备条件的市(地)、县(市)进行试点；2003年2月21日，中央编办和国务院法制办联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》(中央编办发[2003]4号文件)，就推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点这两项工作的衔接协调和贯彻落实问题做出了安排。这一改革随后在全国各地迅速推广，此项改革的推广，在解决城市管理领域中的多头执法、职权交叉、行政执法队伍膨胀、执法扰民的问题方面取得了显著成效，也在一定程度上提高了行政执法水平和效率，改善了城市管理的面貌。这种实践也被称为城市管理综合行政执法。 

（二）江宁区城市管理综合行政执法部门发展历程

南京市城市管理综合行政执法部门是基于相对集中行政处罚权的改革的基础上建立的，南京市的城市管理相对集中行政处罚权改革工作始于1997年，2000年进行了区级单位试点，经国务院和江苏省正式批复，2002年8月全面启动城市管理相对集中行政处罚权的试点工作。同年9月市区两级城市管理行政执法局挂牌成立，与南京市市容管理局合署办公，实行管理与执法合一的运作模式。同时出台了《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（市政府第209号令），将6个部门58项处罚权的进行了集中。2005年12月经江苏省批准，江宁、浦口、六合三个新设区成立了城市管理行政执法局，至此南京市城市管理相对集中行政处罚权改革工作在市区得以全面推行。

2002年江宁区委区政府将原江宁区市容管理委员会单列升格为江宁区市容管理局，性质为区政府直属事业局；2004年底调整升格为区政府组成部门，其性质为区政府一类局；2005年，又在江宁区市容管理局的基础上组建成立了区城市管理行政执法局；2010年政府机构改革，江宁区市容管理局更名为江宁区城市管理局。

（三）南京市江宁区城市管理局的职能

1、贯彻执行国家和省、市有关城市管理和城市管理行政执法的方针、政策和法律、法规、规章。结合本区实际，起草有关政策措施、行业标准，经批准后组织实施。

2、负责编制城市管理发展战略、中长期发展规划和年度计划，并组织实施。研究拟定市容景观、环境卫生等专项规划和行业发展规划，并组织监督实施。负责行业领域内突发公共事件应急预案的制定，并组织实施。

3、负责编制城市管理和维护经费的中长期计划和年度计划。负责城市管理和维护经费专项计划的划拨和使用监督。负责市容景观、环境卫生、城管执法等年度管理资金、维护资金、专项整治经费的统筹管理和使用监督。负责系统科研经费的编制、申报和管理。依据法规和有关规定负责城市管理有关行政性费用的征收管理工作。

4、负责研究拟订行业体制改革方案和有关政策措施，并指导落实。负责市容环卫行业运营、作业市场的培育、发展和监督管理，推进城市环卫管理公共服务的市场化、社会化、专业化和产业化发展。组织拟定行业安全生产管理制度，指导监督系统安全生产工作。

5、负责本系统节能减排工作。负责组织城市管理方面重大科技项目攻关、成果推广和新技术引进工作。组织开展市容环卫设施行业科技进步、技术改造工作。

6、承担组织指导、统筹协调、监督检查、综合考评城市管理工作的责任。承担市容景观、环境卫生的行业管理，制定行业管理制度和规范。研究部署全区城市管理方面的重大事项，协调解决城市管理重大问题。负责全区市容环境综合整治工作。

7、承担市容景观、环境卫生方面的行政审批职责。负责户外广告设置、拆除环境卫生设施、设置渣土弃置场地、城市建筑垃圾处置等方面的审批事项。

8、承担市容环卫设施维护管理的责任。统筹协调各街道园区环卫设施的管理与维护工作。拟定有关专业技术标准、技术规范。编制城市市容环卫基础设施维护定额，核定维护设施量。组织实施市容环卫的维护性、恢复性等维修和改造出新、整治及应急抢险项目。

9、承担全区城市容貌管理的组织协调和监督检查责任。负责城市人行道、建筑物外立面、机动车辆、施工场地、户外广告、牌匾标识、公共设施、公共场所的监督管理。监督、检查、落实市容环卫责任区制度。拟定户外广告和牌匾标识的设置规划、规范和标准。

10、统筹规划和组织环境卫生的社会化服务工作。协调、监督、指导全区城市道路、公厕清扫保洁和固体废弃物的运收、处置、利用、消纳工作。指导、监督各街道园区城市容貌、环境卫生的管理工作，并组织考核评比。负责建筑物清洗作业经营单位的资质审查，负责环境卫生作业经营单位的资质审查。负责城区扫雪工作。负责组织协调重要节日、重大活动期间市容环境卫生、城管执法的保障工作。

11、承担本区城市管理相对集中行政处罚权工作。负责城管执法工作的组织实施、业务指导、统筹协调、监督检查和综合考评。负责全区性重大执法活动、专项执法行动的组织和部署，负责跨区域和领导交办的重大案件的查处。负责研究制定城管执法工作规范和行为规范。负责城管执法工作的综合考核和业务培训。

12、承担推进数字化、精细化、长效化城市管理的责任。负责依托全区“属地管理、集中考核、分级指挥、多级处置”城市管理信息平台，对全区城市管理工作进行监督、考核与评价。

13、承办区委、区政府交办的其他事项。

三、借鉴与启示

（一）取得的成绩

１、解决了城市管理行政执法中多头管理的问题

通过对一些行政执法中多头管理的问题进行了重新的梳理，认真对照，对每一个行政执法的项目，每一个行政执法的区域，包括每一个行政执法的事件进行普遍的调研，对能归并的项目和内容进行归并，对于一些存在着职权交叉，权限不明的问题，也随着城市管理行政执法局成立后更加清晰和明了。过去推诿、扯皮的现象，都得到了很好的解决。优化和简化了行政的程序，过去一些城市管理的方面的权限，分散在各个部门，一些行政执法上面的难题，比如说道路反复开挖的问题，一部分经过了市政部门的审批，而另一部分的审批权限在其他部门未经过审批，导致了一些违章项目合法与非法交织在一起，行政执法的时候要反复经过几个部门，不仅程序复杂，执法时间长，而且还存在着推诿、扯皮的现象，导致难以对其执法。城市管理行政执法局成立以后，将这些跨行业、跨部门的难题，进行了简化，直接推进“阳光政务”，归并了审批权限，优化了取证程序，减少了管理的执法环节，有利的推动了城市管理综合行政执法的实施，提升了综合行政执法的效率，加强了难点问题的整改。 

２、解决了城市管理中的一些疑难杂症

江宁区城市管理局成立后，推进实施综合行政执法，加大了综合行政执法的力度，解决了城市管理中的一些疑难杂症。2014年江宁区城市管理局在城管综合执法方面，共开展各类全区专项执法整治12次，综合执法整治3次，累计查处占道经营13000余起、户外广告4000余起、违章清洗100余起，违章排水和市政设施600余起，清理“三乱”40000余起，整治渣土运输扬尘500余起，拆除高速公路沿线高立柱广告246次，对重点区域店牌店招进行拆旧换新，切实解决了沿街店面市容观瞻的突出问题。办理行政执法案件5169起，其中一般程序案件706件、简易程序4463件，罚款311.09万元。

３、城市管理行政执法队伍初步形成专业化规范化

实行城市管理综合行政执法后，将原来分散在其他部门的城市管理方面的行政执法权集中给了城市管理局，江宁区城市管理局把建设一支纪律严、作风正、业务精的城市管理行政执法队伍作为关键，严格管理，严格教育，在队伍建设中，一是做到了严格按照国务院和市政府文件的要求，高标准、严要求，切实把好进人关。二是狠抓岗位培训，不断提高队伍的法律知识水平、政治理论水平和综合素质。对所有行政执法队员进行了严格的岗前培训，必须持证上岗，并且经市法制部门考试合格后颁发行政执法证后上岗执法。并每年开展培训，使行政执法队员的法律知识、业务知识和政治理论知识得到提高。三是加强队伍作风建设，不断强化了规范化管理，江宁区城市管理局通过健全内部管理制度，规范行政执法程序，加强内部执法监督，完善行政执法责任制度，提高了行政执法队伍的整体素质。

（二）借鉴与启示

１、健全城市管理综合行政执法的法律体系 

目前我国在城市管理综合行政执法方面仍然没有一部完善的法律、法规作为依据，城市管理综合行政执法的法律依据仅仅是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。所以通过制定城市管理综合行政执法的相关法律、法规来健全城市管理综合行政执法的法律体系已经是当务之急。2012年南京市第十四届人民代表大会常务委员会第三十三次会议制定、批准了《南京市城市治理条例》，并自2013年3月1日起施行，使南京市城市管理工作有了明确的依据。这一条例的制定和实施，解决了目前大部分城市没有专门性的城市管理综合行政执法依据，有关城市管理方面的法规、规定都分散在各个职能部门里的情况，避免了城市管理行政执法局在行政执法的时候存在借法执法，乃至同一事例不同依据的尴尬。

２、健全城市管理综合行政执法的管理体制 

首先，对执法队伍进行清理，对那些在行政执法时出现严重“行政违法”的执法队员给予免职处分调离执法队伍，对那些聘用的协管队员出现违法的坚决予以开除。对于那些思想认识上有错误的执法队员暂停其执法工作，进行思想教育，教育后仍不改过的调离执法队伍，协管人员思想认识上有错误的给予思想教育，教育后仍不改过的开除执法队伍。经过清理后的执法队伍，将那些影响执法工作的人员清理出执法队伍，保持了执法队伍的纯洁性。其次，严把进人关，对于行政执法人员的录用，要按照《国家公务员暂行条例》和其他有关规定，严格标准，公平竞争，择优录取，切实把住进人关。国家进行机构调整的目的是为了针对，部门林立、机构臃肿而没有重要作用的机构进行裁减、控编，不是所有的部门都一概而论，城市管理行政执法部门，因其特殊性，对人员的需求量大，如果再控制编制，工作就很难开展，所以对行政执法人员的录取比例应相对放开，但放开的同时要严格控制进人环节。所有被录取的行政执法人员必须经过严格培训，牢记相关法律、法规并具备一定法律知识。对于协管人员必须具备一定的文化学历，并严格培训法律常识，而且，聘用的协管人员不得行使行政执法权，平时工作是配合协助执法人员工作或从事后勤保障工作。

３、加强对城市管理综合行政执法的认识

目前很多人对于城市管理综合行政执法的认识存在问题，有行政执法人员，也有老百姓，因为对于城市管理综合行政执法的认识存在问题，导致城市管理工作难以顺利开展，行政执法人员在执法工作时，因为自身认识不够或是老百姓认识存在问题，往往引起抗法，甚至发展成暴力抗法，所以，加强对城市管理综合行政执法的认识是目前完善城市管理综合行政执法的重要问题之一。 

（1）完善行政执法人员对城市管理综合行政执法的认识。首先，完善行政执法人员的执法理念。因为目前一些行政执法人员的执法理念存在问题，往往引起暴力抗法，所以要完善行政执法人员对城市管理综合行政执法的认识就必须先完善行政执法人员的执法理念。其次，改进执法方式。针对行政执法人员的执法方式单一，一味以处罚手段来进行执法而导致暴力抗法执法效率低下。如早点摊、修旧摊、夜排挡等便民类设施，是每个城市必不可少的配套设施，既要满足群众所需，又要维护城市形象，更要解决弱势群体生存问题，所以不能一味取缔，而是要采用疏堵结合、规范引导的方式，在每个街道、社区由政府购置设立摊位，这些摊位交由那些生活困难的老百姓经营无须缴纳摊位费，并采用错时经营的方式，这些摊位早上可作为早点摊，其他时间可经营其他项目，晚间可成为夜排挡，这些摊位由当地街道、社区配合城市管理行政执法人员共同管理，使用摊位老百姓无须缴纳摊位费但需严格按照城市管理规定规范经营，并保证周围环境整洁。再次，端正执法态度。端正行政执法人员的执法态度，要求行政执法人员在行政执法的时候维护城市管理行政执法人员形象，保证法律的公平正义的原则，以及维护的法律尊严不可侵犯的原则，作到有法必依、违法必究、执法必严。

（2）加强老百姓对于城市管理综合行政执法的认识。因为老百姓对于城市管理综合行政执法的认识存在问题，使得城市管理综合行政执法工作难以顺利开展，一些老百姓成为了抗法的支持者和维护者，一些老百姓则直接参与抗法或者是抗法主体，严重的影响了社会的和谐稳定，所以对于加强老百姓对于城市管理综合行政执法的认识是势在必行。  首先，加强对于城市管理的宣传教育。加强对于城市管理的宣传教育，城市管理综合行政执法人员要时常深入街道、社区，对居民进行宣传教育城市管理方面的法律、法规，使得老百姓能够理解城市管理是什么，城市管理综合行政执法的目的是为了什么，让老百姓通过宣传教育理解和支持城市管理工作，使得老百姓能够自发的抵制违反城市管理的行为。  其次，加强对于城市管理的社区自治。城市管理综合行政执法部门配合街道、社区开展社区自治，在每个街道，每个社区建立社区城市管理工作点，由社区内志愿者自发参与管理，工作点领导由社区居民投票选出，城市管理综合行政执法人员参与工作配合，工作点主要职责，配合城市管理工作部门，维护社区内环境，对于一些轻微违法行为进行教育管理，对于生活困难的老百姓设立的摊位、违建，配合城市管理部门做好疏通和引导。

首先，对于一些党员领导干部和行政执法人员加强思想教育，提高他们的政治素养，开展党员先进性教育，开展廉正建设，顺利引导他们的权力观和价值观，设立廉正标兵等示范岗位，由一些先进做模范带头开展权力指导。其次，对于一些以权谋私和滥用私权的违法行为，要严厉惩处，逐渐引导他们正确的权力观，即权由民给、权为民用的思想观。 

其次，完善司法监督。行政滥用职权，即滥用行政自由裁量权，就是指行政主体在自由裁量权限范围内不正当行使权力而达到一定程度的违法行为。而根据《行政诉讼法》第5条的规定：人民法院只能对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，至于行政机关在法律、法规规定的范围内所作出具体行政行为是否适当，应由行政复议机关来处理，法院不能代替行政机关作出决定。即城市管理综合行政执法的自由裁量权可以超脱于司法审查之外，这对于自由裁量权的控制是十分不利的。所以，完善司法监督将自由裁量权的行使纳入司法审查范畴是势在必行的。

再次，加强社会监督。媒体的监督是社会监督重要环节之一，通过媒体的监督可以时刻将城市管理综合行政执法的概况第一时间公示与众，并且可以通过媒体的宣传让大众了解一些事件的真相，让社会共同关注城市管理的问题。群众的监督是城市管理综合行政执法的基础,城市管理综合行政执法部门在行使权力的时候应时刻接受人民群众的监督，。只有将广大人民发动起来，才能更好的发挥主人翁的监督作用,让城市管理综合行政执法部门时刻处于群众监督之下。